PPP項目政府與社會資本之間是平等合作關系，雙方在合同中的地位平等，政府與社會資本簽訂的PPP項目合同，就合同目的及支付者一方的特殊性來說在學理上屬行政合同，類似的比如國有土地出讓合同。但因雙方地位平等，所以按照民事合同對待和處理。此后，雙方為成立項目公司而簽訂的協議為“股東協議”，也是根據我國公司法的規定，按照現代企業制度，在平等合作的基礎上簽訂的民事合同。

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